環境政策について議論する世界を作ろう


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はじめに

リオ宣言(1992.6)の第10原則は、「環境問題は、・・・・・ 関心ある全市民が参加することによりもっとも適切に扱われる」と謳い、「参加」が環境政策における重要な概念であることを確たるものとしました。

また日本の「第4次環境基本計画」(2012.4)は、今後の環境政策の展開の方向として、 ①多様な主体による行動と『参画』・協働の推進 ②多くの市民が環境保全の施策形成・決定過程や具体的事業、取組みへの『参画』が不可欠と、『参画』という用語を用いて、環境政策における参加の重要性を強調しています。

今日、自治体の環境基本計画を開けば、「参加」という言葉はすぐに目に飛び込んでくるようになりました。 しかし、一体参加概念の重要性が日本の環境政策の分野において強調されるようになって20年を経過しようとしていますが、それが本当に根づいているのか、甚だ疑問に感じます。

環境問題は、きわめて人間的な問題です。科学的知見は、環境問題の解決に必要な情報を社会に提供し、解決の選択肢を用意することはできます。 しかし解決策を選択し実施するのは人間であり、人間社会です。

本稿においては、上記の②に記した環境政策の施策形成・決定過程への『参画』について、基本に立ち返って論点を整理します。なお、本稿は、2014年2月20日に上智大学にて行われた筆者の最終講義の一部です。

 

筆者:ECOLOGライター(柳下 正治)
(この記事は弊社発行媒体「環境パートナーズ(2014年6月号)」より再編集して掲載しています。)

 

環境政策の発展過程

第1段階は、経済発展を優先させその結果深刻な環境問題に直面する段階です。

第2段階は、深刻な環境問題に直面し、基礎的な環境対策策として法律、組織等を整える段階です。

第3段階は、第2段階で整えられた基盤に立って、まずは対策技術を投入して排出物、汚染物質の排出抑制を図る段階で、エンドオブパイプ型の政策遂行に力が注ぎ込まれます。

第4段階は、地球の資源、エネルギー制約の下での持続可能な発展はエンドオブパイプ型の対策では限界があり、経済や社会のあり方までも政策の対象として位置づけ、 根本的な措置によって経済社会のエコロジカルな展開を実現していこうとする段階です。

 

環境政策の基本構造

環境政策の基本構造を振り返りましょう。環境問題を生じさせる起点は人間活動、経済社会活動であり、その活動の中に環境に影響をもたらす要因が含まれます。 その結果環境負荷が生じ、たとえば廃棄物が排出されCO2が排出されます。 さらにその結果環境が変化し、人の健康、生活環境、生態系に影響をもたらし、時として悪影響をもたらすことになります。

環境政策とは、環境の変化によってもたらされる悪影響に対してその影響を受忍できるレベルに止め、または悪影響の恐れを排除できるレベルを維持するための環境上の目標を定め、 その目標達成を目指した戦略・道筋を策定し、さらに戦略・道筋を実現するための政策手段を明らかにした、いわば環境問題解決のための施策体系ということができます。

ここにおいて、政策手段は環境問題をもたらす原因となる人為的な行為に対する働きかけが中心となります。 ケースによっては、環境政策以外のエネルギー政策、都市政策、産業政策といった関連分野にも、政策の一端を担うように働きかけることも必要となります。

政策の段階によって、環境の視点から働きかけを行うターゲットが異なってきます。 冒頭の第三段階にあっては、エンドオブパイプ型の対策が政策の中核でした。 環境政策が働きかける対象は環境負荷の排出であり、環境負荷の環境媒体への出口を直接的に規制し抑制することに政策は腐心しました。

こういう基本構造で1970~80年代の公害対策は進められ、対策の主役はもちろん技術、工学でした。 したがって、企業も自治体も環境対策の現場は圧倒的に工学・理学系の人材が求められたわけです。

こうして日本は技術による公害対策の一気呵成の実施により、公害技術・省エネ技術は世界のトップクラスの地位を築くことに成功を収めたといえます。

 

環境政策の発展段階における政策の基本構造の変化

ところが、地球規模での環境制約・資源制約の中で人類はいかに生存していくことが可能かという持続可能性の課題が突き付けられた現在、 環境政策はとくに2つの側面で従来型の政策形成パターンの限界に直面しています。

(1)環境政策は環境負荷の排出への技術的対応の段階にとどまらず社会・経済のあり方そのものまでを政策対象としていくことに迫られていること。 冒頭の第四段階への移行である。

(2)環境問題の深刻化、複雑化に伴い、予防原則の考え方に立ってたとえ科学的不確実性が存在しても取り組まなければならず、 不確実性の存在を前提とした上での選択や意思決定が迫られていること。

こうした意思決定の局面が、環境政策の中で次第にウェイトが高くなってきてること。 この段階に至り環境政策を支える専門家や科学者の領域、または基礎とすべき学問体系自体にも必然的に変化が生じてきます。さらに意思決定者、取組み主体は誰なのか、そもそも本来的に誰が意思決定すべきなのかという点でも、ものの見方に変化が生じてきたといえます。

エンドオブパイプ型対応においては、問題解決はもっぱら理学、工学、自然科学による対応力に依存してきましたが、 今やさまざな専門領域の学際的な知見や知恵を動員した社会の構成員による議論と社会的意思決定がきわめて重要な役割を果たさざるを得ません。

環境問題の解決において、そもそも環境の変化の構造や環境変化が及ぼす影響等についての科学的知見の充実が重要であることは当然です。 しかし環境問題の深刻化・複雑化の中で私たちは今、次第に科学的不確実性の同居を無視できないような環境政策課題に多く接するようになってきています。

その場合も一体誰が意思決定するのでしょうか。理学、工学、医学等の自然科学は情報の提供はできますが、答えを用意するわけではありません。

 

市民参加の重要性―熟議の機会・場の創設―

「持続可能な社会をいかに構築するか」という今日的な環境政策課題に直面した時、政策形成の過程が非常に重要です。 この段階においても科学技術の役割はいささかもその重要性を過小評価してはいけません。

しかし繰り返しになりますが、科学者、技術者、専門家は政策や対策について選択肢の提示は可能ですが、その中から解を探し当て意思決定する主体は「社会」です。 一方、イェニケ、ヴァイトナーの提唱する第四段階は、経済や社会の構造をいかにエコロジカルなものに展開するか、いわば「環境構造改革」の実現がポイントです。

この段階での政策推進の原動力としては社会を構成する人、組織の意思や実効力に依存するところが非常に大きくなります。 つまり社会の環境力が問われているのです。さらに突き詰めて考えてみれば、 それは成熟した市民社会の存在そして健全に機能する成熟した民主的社会の存在であるといっても過言ではありません。

国、自治体ともに、環境基本計画が「参加」、「参画」の重要性を何度も何度も繰り返し強調している由縁です。 環境構造改革のための万能薬や打ち出の小槌はないのですから。

環境構造改革は持続可能性をめざした新時代の強い要請ですが、今回の原発やエネルギー問題を見てもわかるように、社会の中で意見が簡単にまとまるとは限りません。 むしろ社会の実態を見れば、合意形成には困難な問題が付随するのが当然です。 だからこそ、社会の中であえて対話、意見を闘わすこと、熟議の機会、熟議の場が大切なのです。

そして国、自治体や意思決定主体が、最終的にこのような社会の中での議論や民意を踏まえて、責任を持って決断をすることの重要性が改めて浮かび上がっているのです。

 

環境政策分野における政策形成対話の促進に関する研究

私は環境問題に関わるようになって40年以上になり、政策形成の場にも関与してきましたが、第四段階の環境構造の改革をめざす政策展開がなかなか進まない日本において、 熟議の欠如、市民参加の未成熟、政策決定や意思決定への国民参加の形骸化などが最大の克服課題ではないかと強く感じています。

この面において日本社会はまだまだ未熟であると感じざるを得ず、これが日本の環境構造改革の推進を妨げていることを実感しているしだいです。 私は2001年以来、名古屋大学、上智大学で、競争的研究費等を得てさまざまな研究に挑戦してきました。 それらは一貫して、環境政策分野における意思決定に社会を構成する市民等が関わり、実質的に参加することができる手法の開発・試行であり、 その有用性を明らかにすることでした。

とくに、「熟慮型参加手法」の環境政策分野への適用・応用に主眼を置いてきました。

 

(1)ハイブリッド型会議の開発研究:名古屋市の循環型社会づくりの市民提案

2002年から3年半「市民参加による循環型社会の創生に関する研究」を実施しました。

当時、名古屋ではごみ問題が沸騰状態でした。 研究ではごみ問題を取上げ、名古屋の地域で廃棄物問題に関わったりごみ問題と日々闘っている市民が主体となって、 自分たちが納得できる名古屋の循環型社会の将来像というものを対話の繰返しを通じて産み出し、これを政策提案に結び付けていくことをめざしました。

その対話の場にテクノロジーアセスメント面の分野で開発試行されてきた参加手法を適用することによって、 市民主導の政策提案の方法論を開発することができるのではないかと考えました。

議論の手法については模索を繰り返しつつさまざまな手法群から「ハイブリッド型会議」という会議手法にたどり着いてこれを適用しました。

まず名古屋のごみ問題に対して一家言を有した「ステークホルダー(利害関係者、問題当事者)」によって名古屋がめざすべき循環型社会について徹底議論し、論点を明らかにし、 循環型社会像に対する注文を発していただくことを依頼しました。

次いで、その注文を十分に取り入れた名古屋の循環型社会像の将来像を専門家グループによって検討していただいき、その結果を4つの選択肢として取りまとめていただきました。 さらに無作為抽出で選ばれた一般の市民の方々に集まっていただき、4つの選択肢を学び対話を繰返し、最終的に投票によって市民としての意思表明を行っていただき、 市民参加による循環型社会の政策提案としてのとりまとめを行いました。

このような方法の模索実践を通じて、市民主導による政策提案の可能性を確認しました。 実はこの試みをじっくりと観察していたのが名古屋市でした。 名古屋市の一般廃棄物処理基本計画の策定にこの手法を応用したいという申し出があり、2006年、2007年に公式の場でハイブリッド型会議を活用して、 市民政策提案を実際の計画策定の前段階で行ったのです。

 

(2)ステークホルダー型会議の開発研究:低炭素社会対話フォ―ムの開催―政策形成対話の促進―

社会的に関心が高いものの意見の相違・対立等が顕著で社会的な合意が得られにくいような課題については、 当該課題に強い関わりや利害を有するステークホルダー間での対話が問題打開の観点から必要であると認識されてはいるものの、日本でほとんど実施されてきませんでした。

現実には環境やエネルギーの領域の強力なステークホルダーたちは、一貫して持論を展開して政治・行政に影響力を行使することに重点を置いた行動をとり続けてきました。 このような背景と問題意識の下、ステークホルダーによる対話の手法開発をめざした研究を試みました。

まず2005~07年度に持続可能な交通(EnvironmentallySustainableTransport:EST)をテーマに掲げて、 交通関連のステークホルダーによるテーマに焦点を当てた議論を徹底的に深めるための手法開発研究を行いました。

萌芽的な研究でしたが、社会的課題を立場の異なるステークホルダーが場を共にして徹底して討議することの意味と、それを可能にする方法の探究という点で成果を得ました。

この研究成果を発展させたのが2008~11年度の研究開発「政策形成対話の促進―長期的な温室効果ガス(GHG)大幅削減を事例として―」です。

この時期はポスト京都が議論の焦点であり、さらに2050年のGHG大幅削減が国際政治の場で真剣に議論されるようになっていました。 研究は「長期的なGHGの大幅削減」を討議テーマに取り上げ、日本のこのテーマに相応しいエネルギー業界から環境NGOまでのステークホルダー約30名に集まっていただき、 約2年間にわたる会議を開催しました。

日頃それぞれの陣営内で議論しているような問題点や論点を披歴しあい、立場・意見が異なる人たちの中で徹底的に議論します。その議論は合意形成をめざすわけではなく、意見のどこに共通点があるのか、徹底議論を繰り返しても意見の違い・対立点が残る場合には、 その理由・背景は何なのかを抉り出すことを目標としました。

私たちはこれを「意見構造の明確化」と定義しました。その徹底議論の結果は社会の共有財産となり、最終的には政治の意思決定に有用な参照情報を提供することに意義があります。

 

(3)エネルギー・環境戦略をめぐる「討論型世論調査」

前政権が残した実績の一つは3.11を踏まえ、エネルギー・環境政策を白紙から徹底的に検証して再構築することを国民的議論を踏まえて実施することを試みたことではないかと思います。

政府がエネルギー・環境 戦略について国民的議論を推進するという意思を示したことを受けて、私たちは「エネルギー・環境戦略市民討議実行委員会」を立ち上げ、討論型世論調査(deliberativepoll:DP) という方法を用いて民間主導によって民意を自らつくり上げ、それを政府に届けるという試みを実践しました。 この試みを主導したことのねらい等を説明します。

政府は2011年7月、既存の政策を白紙に戻してエネルギー・環境戦略を国民的な議論を経て作成するという方針を打ち出しました。 上述のJST(科学技術振興機構)研究開発プロジェクトとして、長期的なGHGの大幅削減を事例とした「政策形成の対話の促進」の研究を行い、 その社会実装を真剣に考えていた私にとって、エネルギー・環境問題に関する国民的議論は絶好のチャンスであり最高の舞台の訪れでした。直ちに準備に入り2012年正月から準備を加速させました。

多角的な手法検討の末、政府が提案するものに対して国民レベルで議論するという方法としては討論型世論調査(DP)が適当ではないかとの結論に至りました。 その考えに沿って直ちに原子力委員会、資源エネルギー庁、環境省、そして国家戦略室等に働きかけを行いました。

また一方では、政府はやはりパブコメしか活用しないのではとの懸念から民間の力で何とか実施できないかと考え、民間基金に応募して民間主導での実施体制も整えました。

活動は、2012年4月に開始しました。 資金規模の制約から川崎市民を対象に実施することとし、参加者の無作為抽出の方法、会議設計、政府における審議の状況の把握・分析、 専門家へのアプローチ等の準備作業を急ぎました。

そのような状況下、2012年6月29日に政府から3つのシナリオによる選択肢が提示され、公約どおり国民的議論が開始されました。 私たちは、当然のことながら準備してきた民間主導によるエネルギー・環境戦略市民討議を開催しました。 自分たちで国民の意見を民意として取りまとめこれを政府に届けようという趣旨です。

青天の霹靂、政府もDPを自らも急遽実施することになりました。 これに対して、「8月中旬に国民意見を集約する」と言っておきながら7月になってからやっと開始するなどということでは、 とてもまともなDPの実施は不可能であるとの強い批判が専門家等から示されました。 当然かもしれません。 しかし私は政府DPを失敗させるわけにはいかないと考えました。

価値観が非常に多様化し、国民の中にさまざまな見解がある課題についてそうした国民の意見を曖昧に処理することは適当ではありません。 できる限りの公正・公平な情報、専門的知見が的確に国民に届けられ、その中で議論を徹底する。

その結果がきちんと整理されて民意として意思決定過程に届けられる。 そして大事なことは、意思決定者が説明責任をきちんと果たして国民の中での議論がどういうふうに斟酌されて最終的な意思決定につながったのかということを説明する。 そういうメカニズムが必要だと確信したからです。

そこで、私自らも国のイニシアチブのDPの実行委員会に参加するとともに4月から収集・整理を開始していた関連情報や資料の提供等、下支えの役割を演じました。

国イニシアチブのDPと民間実施のDPは、一件似たように見えます。 しかし、実はここに決定的な差があるということを認識してほしいのです。 成熟した民主主義社会における参加は、政府から意見を求められたときに意見表明をするという受け身の参加にとどまってはなりません。 市民は、必要であれば自らがタイミングや必要性を判断して、 必要な情報に基づいて専門家の応答や他者との討議を踏まえて自分たちで民意をつくり出してこれを意思決定プロセスに届ける。 いわば能動的な参加というものを身につけていくことが必要ではないでしょうか。

したがって、川崎市民を対象にして実施した民間DPはこういった意味で一歩先んじた「魁の試み」でした。

 

環境政策御施策形成・決定過程への『参画』の促進

ハイブリッド型会議、ステークホルダー型会議、討論型世論調査、いずれの場合でも、 私は社会的な問題に対して社会の構成員の中での場面に応じた的確な対話・議論が成立するために、熟議型参加手法を開発し用意しておく必要があると考え、さまざまなテーマ、 さまざまな局面を対象にこの約10年間、一貫して方法論の開発と環境政策への適用をめざしてきました。

これは環境政策において今後、社会の側が多くの選択肢の中で自分たちで最終的には意思を形成していかなければならない場面がますます多くなるという時代認識に基づいています。

持続可能な社会を築き次代に引き継いでいく責任は、最終的には現世代の国民一人ひとりにあります。 このためには、日本社会は厳しい意見対立があろうと大議論を避けて通るわけにはいかない多くの課題に直面しています。 国策レベルの問題であろうと、地域の街づくりの課題であろうと多岐にわたります。 ステークホルダーの立場からも、また一般国民(有権者、生活者、住民等)の立場からも議論に参加し、叡智を結集していかなければなりません。

環境問題の解には絶対的なものがあるわけではありません。 一人ひとりの熟慮、それを統合した社会的意思、そしてこれに支えられた最終的な政治決断こそが重要です。

筆者は環境庁時代の1990年代、温暖化対策、化学物質対策、酸性雨対策等さまざまな政策課題に従事し一定の成果をあげることに貢献したようにも思いますが、 今から考えると次のようなことを想い起こすといまだに冷や汗をかくことがあります。

水環境、大気環境の化学物質規制・対策の推進において、たとえば発がん性物質対策のリスク管理の目標(発がんリスク)を10-5にするという考え方を導入しました。 この国民的に影響の大きな事柄・関心事について、一体どれほどの国民が知っているのだろうかということです。

この問題に関していえば、私は当時大気環境学会の重鎮の専門家の方々、審議会メンバーとは徹底して議論し指導を仰いだ記憶があります。 その際に専門家の方々は、異口同音に「決断は専門家の役割ではない、官僚の諸君がさまざまな情報を得てきちんと勉強した上で判断するのであれば、 その結果は支持しよう」ということでした。

問題はそのようなケースにおいて意思決定は一体誰がするのかということです。 事実上、国の機関の管理職が意思決定を行ってしまったのではないかと思うのです。

今、参加・協働の発展に向けての活発な動きを自治体に見ることができます。地方分権の流れの中で、地域のことは地域の構成員で話し合い、決定し、 実践していこうではないかとの認識が基本にあります。

行政・市民の協働の推進を謳った条例が増えています。 市民協議会、地域自治区等を活用した活動も活発化しています。 これらの自治体のヒアリング等を通じて、決して参加・協働の洗練された方法が定着しているわけではありませんが、 地道な取組みを通じた日本における「施策形成・決定過程への『参画』」のトップランナーとなる可能性が大きいことを感じ取っています。

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